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《公路安全保护条例》十二个亮点
2011年3月7日,全国公路人期盼已久的《公路安全保护条例》(以下简称《条例》)正式公布,并将于2011年7月1日起施行。《条例》的颁布施行,在我国公路法制史上具有重要意义,不仅标志着我国公路安全保护工作进一步迈上规范化、制度化、法制化台阶,还标志着我国以《公路法》为龙头的公路法制体系基本建成。
? 《条例》相比过去的一些公路法律法规规章,有哪些亮点呢?笔者对此进行了简单的梳理。?
亮点一:公路管理机构成为行政法规授权的公路执法主体。
? 《条例》实施前,公路行政管理的执法主体主要是交通运输行政主管部门,在路政管理上,根据《公路法》第五十七条和第四条的规定,公路管理机构行使公路路政管理职责,应由交通运输主管部门委托公路管理机构进行。虽然不少地方通过地方性法规,将公路管理中的相关行政许可、行政强制措施授权公路管理机构以自己名义来行使,但是对于行政处罚,则很少进行授权。《条例》第三条第三款规定:“公路管理机构依照本条例的规定具体负责公路保护的监督管理工作”。结合《条例》关于公路保护的相关行政许可、行政强制措施、行政处罚具体条款,显然,《条例》已经授权公路管理机构成为公路保护中的相关行政执法主体,7月1日后,公路管理机构可以直接以本机构名义实施行政处罚、行政许可和行政强制措施等具体行政行为,不再需要与交通运输主管部门签订相关的委托执法协议,这将大大提高公路管理机构的执法效率,减少一些不必要的行政干预。
亮点二、公路管理经费列入政府财政预算。
??? 费改税前,公路养护经费和公路管理机构行使公路行政管理职能所需的经费主要来自于公路养路费。费改税后,养路费等收费取消,改为征收成品油消费税。根据国务院《关于实施成品油价格和税费改革的通知》规定,新增成品油消费税连同相应增加的增值税、城市维护建设税和教育费附加具有专项用途,不作为经常性财政收入,不计入现有与支出挂钩项目的测算基数,除由中央本级安排的替代航道养护费等支出外,其余全部由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方。改革后形成的交通资金属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变。因此,相关经费是来自于财政转移支付的资金。《条例》实施后,公路养护经费和公路管理机构行使公路行政管理职能所需的经费,将按照《条例》第五条规定,由县级以上各级人民政府纳入本级人民政府财政预算。《条例》的新规定,不仅通过立法角度,为公路养护和管理经费提供了强大的经费保障,改变过去公路养护管理经费常出现不足甚至公路职工拿不到工资的窘状,同时也通过财政部门的预算管理,防止公路管理机构在使用养护管理资金上的不规范甚至违纪违法现象。另外,结合当前各级人民政府财政部门普遍实施的国库集中支付与会计集中核算政策,以后各级公路管理机构的养护和管理经费一旦纳入国库集中支付,并实行会计集中核算,则可以有效解决当前司法实践中“公路管理瑕疵侵权责任”可以让公路管理机构无法实施正常运转的现象,将进一步推进我国将公路管理瑕疵侵权赔偿纳入国家赔偿范围的进程。
亮点三、公路管理系统再多一项重要职能:组建应急队伍应对突发事件。
??? 公路是人类改造自然的重大成就,也是人类改造自然的最重要的载体。当前,我国自然灾害和其他突发事件频发,公路作为一条条生命救援通道,必须保障其安全畅通。《条例》首次将公路突发事件的应对相关制度进行了规定,如要求各级人民政府交通运输主管部门应当制定毁损公路的突发事件应急预案;明确提出国家建立健全公路突发事件应急物资储备保障制度,完善应急物资储备、调配体系,确保发生公路突发事件时能够满足应急处置工作的需要等。对于公路管理机构和公路经营企业在应急事件发生后的职责,《条例》提出,公路管理机构、公路经营企业应当根据交通运输主管部门制定的公路突发事件应急预案,组建应急队伍,并定期组织应急演练,以保障公路交通在突发事件发生后,能按照《条例》第五十三条的规定,尽快让公路恢复畅通,履行其社会责任和义务。《条例》规定公路管理机构和公路经营企业应当组建应急队伍,表明组建应急队伍即将成为公路管理机构和公路经营企业的法定责任和义务,应急工作应成为公路管理机构和公路经营企业一项重要工作职责。2010年国家发展改革委、交通运输部联合下发了《关于规范高速公路车辆救援服务收费有关问题的通知》,要求高速公路车辆救援服务工作由高速公路经营管理单位统筹组织实施,具体工作主要由其建立的专职救援队伍承担。但是组建专职救援队伍需要大量人力、物力和财力,该项工作实施难度较大。《条例》将组建应急队伍作为一项法定责任和义务进行了强制性规定。
亮点四、公路建筑控制区制度更加完备。
? 《条例》对公路建筑控制区制度进行了完善,主要表现在以下几个方面:一是对距离确定标准进行了更加科学完备的确定,即从公路用地外缘起开始计算,改变了过去从公路坡脚或边沟外缘起开始计算的规定,这样更加符合《物权法》的规定。二是《条例》实施前,公路建筑控制区制度主要是按公路行政等级进行距离确认,对按技术等级划分的高速公路建筑控制区并没有进行规定,高速公路建筑控制区距离的确定标准主要依赖于各省的地方性法规。《条例》首次对高速公路建筑控制区的距离确定标准进行明确,即从公路用地外缘起不少于30米。三是《条例》对特殊区域如公路弯道内侧、互通立交以及平面交叉道口的建筑控制区范围进行明确,即根据安全视距等要求进行确定,这样的规定更贴近实际。四是对新建、改建公路建筑控制区的路政管理提前介入进行规定,即应在公路初步设计批准之日起30日内由地方人民政府划定并进行公告。五是为防止公路街道化,对新建村镇、开发区等公共场所的建筑控制区进行了规定,对《公路法》第十八条的规定了细化。六是对建筑控制区外的建筑物、构筑物的管理提出了新的要求,即虽然建筑物、构筑物及其他设施虽然在建筑控制区外,但是若有遮挡公路标志、妨碍安全视距现象,也是禁止修建和设置的,该规定为高速公路一些在建筑控制区外设置的妨碍交通安全的广告牌的管理提供了法律依据。
亮点五、公路安全控制区管理更加具体。
? 《条例》实施前,公路安全控制区的管理,主要体现在《公路法》第四十七条的规定,但是该规定过于原则,《条例》对《公路法》第四十七条进行了细化,对公路两侧影响公路安全的行为的管理详细进行了规定,如规定了在国道、省道、县道的公路用地外缘起100米、乡道公路用地外缘起50米禁止从事采矿、采石、取土、爆破作业等活动;规定了公路用地外缘起100米、渡口和中型公路桥梁周围200米、公路隧道上方和洞口外100米的范围,禁止设立生产、储存、销售危险物品的场所、设施;规定了禁止擅自禁止在中型以上公路桥梁跨越的河道上下游各1000米范围内抽取地下水、架设浮桥以及修建其他危及公路桥梁安全的设施;规定了在公路桥梁跨越的河道上下游禁止采砂和擅自疏浚作业的范围;规定了禁止利用公路桥梁(含桥下空间)、公路隧道、涵洞堆放物品、搭建设施及铺设高压电线和输送危险品的管道等。这些规定将更有利于保护公路、桥梁和隧道的安全。
亮点六、对擅自砍伐公路林木违法行为的法律责任进行了明确。
? 《条例》实施前,《公路法》对砍伐公路林木的行为进行了原则规定,即“公路用地上的树木,不得任意砍伐;需要更新砍伐的,应当经县级以上地方人民政府交通主管部门同意后,依照《中华人民共和国森林法》的规定办理审批手续,并完成更新补种任务”。但是,对于违反该法定义务的违法行为课以怎样的法律责任,《公路法》并未进行规定,导致该条规定实际上不能落实,基层路政执法人员只能牵强依照原《公路管理条例》对公路附属设施的解释,将公路林木视为“公路附属设施”进行处理。广大基层路政人员对此颇有诟病。《条例》第二十六条规定,禁止破坏公路、公路用地范围内的绿化物。需要更新采伐护路林的,应当向公路管理机构提出申请,经批准方可更新采伐,并及时补种;不能及时补种的,应当交纳补种所需费用,由公路管理机构代为补种。《条例》第六十一条规定,未经批准更新采伐护路林的,由公路管理机构责令补种,没收违法所得,并处采伐林木价值3倍以上5倍以下的罚款。这些规定有效解决了公路林木管理上缺乏法律责任、无法可依的情况。
亮点七、对涉路施工进行了新的规定。
? 《条例》实施前,对涉路施工活动的许可,并没有具体规定,对提交材料,《路政管理规定》也仅仅作出原则性的规定。《条例》第二十七条对影响公路安全的涉路施工活动进行了明确规定,相比过去规定,增加了利用公路桥梁、公路隧道、涵洞铺设电缆等设施及在利用跨越公路的设施悬挂非公路标志,需要进行许可的规定;《条例》第二十八条对涉路施工的许可中需要提交的材料进行了补充,即要求提交符合相关技术标准和规范的设计、施工方案;提交保障公路及附属设施质量和安全的技术评价报告;提交处置施工险情和意外事故的应急方案。对违反涉路施工许可规定的,《条例》第六十二条规定,由公路管理机构责令改正,可以分别处3万元和5万元的罚款。这些规定对强化涉路施工的管理提供了法律依据,更有利于公路的保护。
亮点八、对超限车辆的管理进行了详细的规定。
? 《条例》实施前,对超限车辆管理的法律依据主要是《公路法》第49条和第50条原则性的规定,考虑到超限车辆已经成为造成公路损害的“杀手”和“顽疾”,《条例》对超限车辆治理进行了具体规定。主要表现在:一是从源头进行治理,对相关部门职责进行了明确规定,如第三十条规定,外廓尺寸、轴荷和总质量不符合标准的车辆不得生产和销售;公安机关交通管理部门不得予以登记;运输不可解体物品需要改装车辆的,应当由具有相应资质的车辆生产企业按照规定的车型和技术参数进行改装;道路运输管理机构应当加强对煤炭、水泥等货物集散地以及货运站等场所的监督检查,制止不符合国家有关载运标准的车辆出场(站)。二是对《公路法》中可以经许可后进行超限运输的车辆进行更清晰的表述。《公路法》中规定“确需行驶公路的”,可以经许可后合法超限运输,实际工作中,基层路政人员常对一些运载可解体货物的车辆也进行许可,违反了法律设定初衷。《条例》则明确规定可经许可后超限运输的车辆为“运载不可解体物品”的。三是从便民角度,对各级公路管理机构审批超限车辆行驶公路的权限进行了划分。相比《超限运输车辆行驶公路管理规定》中的审批权限的划分,《条例》第三十六条增加了县级公路管理机构的许可权,即在区、县范围内进行超限运输的,由县级公路管理机构受理并审批。三是对扰乱超限检测秩序及逃避超限检测的违法行为进行了禁止性规定,对违反禁止性规定的,赋予了公路管理机构强制拖离车辆或者扣留车辆的强制措施权和处3万元以下的罚款的行政处罚权。四是对违法超限运输车辆、驾驶员、车辆所属企业的惩治力度加大。如《条例》第六十六条规定,对1年内违法超限运输超过3次的货运车辆,由道路运输管理机构吊销其车辆营运证;对1年内违法超限运输超过3次的货运车辆驾驶人,由道路运输管理机构责令其停止从事营业性运输;道路运输企业1年内违法超限运输的货运车辆超过本单位货运车辆总数10%的,由道路运输管理机构责令道路运输企业停业整顿;情节严重的,吊销其道路运输经营许可证,并向社会公告。这些措施都对根治我国超限车辆这一顽疾有着重要的作用。
亮点九、公路养护市场管理有法可依。
??? 公路养护走向市场化是市场经济发展的要求。《条例》实施前,公路养护市场准入问题,包括养护施工企业的资质问题等,作为一种行政许可,并无法律和法规来设定,仅仅是原交通部印发的文件《公路养护工程市场准入暂行规定》进行了政策上的规定,《行政许可法》实施后,原交通部是无权设定养护市场准入相关许可项目的,工商行政管理机关对交通主管部门的许可并不作前置许可对待,交通运输主管部门对公路养护市场准入实施行政管理,确属无法可依。《条例》第四十六条改变了这一现状,并明确授权国务院交通运输主管部门制定公路养护作业单位资质管理办法,即授权国务院交通运输主管部门对公路养护市场主体依法进行管理。
亮点十、公路路产损失的行政处理手段大大增强。
《? 条例》实施前,《公路法》仅仅规定,“对公路造成较大损害的车辆,必须立即停车,保护现场,报告公路管理机构,接受公路管理机构的调查、处理后方得驶离”。原交通部针对此规定,制作了《责令停驶通知书》,用于责令车辆停驶。路政执法实践中,不少相对人甚至司法界人士,对能否依据《公路法》的该规定“责令车辆停驶”持质疑态度,同时,由于责令停驶的前提是“对公路造成较大损害车辆”,那么何谓较大损害?如若不是较大损害的,该如何处理?如果拒绝接受处理,公路管理机构如何处置车辆方能避免相关法律风险?这些问题在《条例》实施前都不易解决。《条例》第七十一条第一款规定,凡是造成公路、公路附属设施损坏的单位和个人,都应当立即报告公路管理机构,接受公路管理机构的现场调查处理,并非仅仅是造成公路较大损害的,才有此法定义务。对于造成公路、公路附属设施损坏,拒不接受公路管理机构现场调查处理的,《条例》第七十二条赋予了公路管理机构无论损害大小,均可以扣留车辆、工具的强制措施权。公路管理机构扣留车辆、工具的,应当当场出具凭证,并告知当事人在规定期限内到公路管理机构接受处理。逾期不接受处理,并且经公告3个月仍不来接受处理的,对扣留的车辆、工具,由公路管理机构依法处理。《条例》的规定能对扣留车辆和工具引发的法律风险也进行有效风险防范。
亮点十一、为“村道”正名
??? 2005年,国务院办公厅在《关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》一文中对“农村公路”进行定义,该文中称:“农村公路(包括县道、乡道和”村道”,下同)是全国公路网的有机组成部分,是农村重要的公益性基础设施”。在这里,第一次有了“村道”的提法。而《中华人民共和国公路法》调整的对象仅仅限于国道、省道、县道和乡道。《条例》实施前,法律和行政法规中并无“村道”一词,“村道”非公路管理法律法规调整的对象。
??? 对于“村道”的管理和养护,国务院办公厅《关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》中规定:“县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体,其交通主管部门具体负责管理养护工作。县级人民政府交通主管部门所属的公路管理机构具体承担农村公路的日常管理和养护工作”。也就是说,村道的管理养护责任主体是县级人民政府,具体管理养护工作由县交通运输主管部门,公路管理机构具体承担村道的日常管理和养护工作。而根据《村民委员会组织法》、《物权法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》、《村镇规划标准》相关规定,“村道”作为村集体土地上的构筑物,即村集体所有的财产,由公路管理机构具体承担其日常管理和养护的义务和责任,是不合适的,并且将极大加大交通运输主管部门和公路管理机构的道路管理瑕疵法律风险。
? 《条例》实施后,“村道”一词在法律法规体系中正式亮相,“村道”和其他行政等级的公路一同成为《条例》的调整对象。《条例》第三十四条规定,县级人民政府交通运输主管部门或者乡级人民政府可以根据保护乡道、村道的需要,在乡道、村道的出入口设置必要的限高、限宽设施,但是不得影响消防和卫生急救等应急通行需要,不得向通行车辆收费。对于“村道”的管理和养护责任主体,《条例》第七十五条正式明确,村道的管理和养护工作,由乡级人民政府参照本条例的规定执行,即乡级人民政府将成为“村道”的管理和养护责任主体,交通运输主管部门和公路管理机构将彻底和“村道” 养护和管理职责划清界限。
亮点十二、农村公路的治超措施有了法规保障
??? 农村公路路网的逐步完善,让超限车有了更多的逃避国省干线公路超限执法检查的机会,而农村公路技术等级相对较低,一旦超限车辆不进行控制,农村公路建设成果将迅 速毁于一旦。
??? 为了巩固农村公路的建设成果,在对农村公路的治理超限措施上,原交通部等九部委联合下发了《关于印发全国车辆超限超载长效治理实施意见的通知》,明确规定,“农村公路限宽限高保护”,鼓励农村公路的管理主体,在重要出入口及节点位置,设置限宽限高设施,防止超限超载车辆驶入。于是各地农村公路管理主体纷纷在农村公路的出入口设置限宽限高设施,通过宽度和高度的限制,来限制总质量和轴载质量超过限定标准的车辆进入农村公路,有的农村公路管理主体甚至通过收取过路费的方式来达到对农村公路的保护目的,此举招来广大车主的不满和质疑,毕竟农村公路具有普遍服务公众的义务,宽度和高度的限制有时候与总重和轴重是不一致的,例如有的空载货车对公路并无损害,但是仍无法进入。于是利益受到损害的车主会屡屡破坏这些限宽和限高设施,进一步引发全国不少地方通过设置“S形”限宽设施以及“梅花桩”式限宽设施来限制超限车辆进入,这些设施的设置又引发了广泛争议,虽然这些具有创新意识的限制设施更有效将超限车辆拒之路外,但是司机驾驶技能差一点,车辆容易遭受损伤,并且,消防车和救护车不能进入,影响了人民群众生命安全。?
??《条例》出台后,首先解决了农村公路治超保护中的“限制设施”设置的合法性问题,将九部委的成功政策引入至立法中。《条例》第三十四条规定,县级人民政府交通运输主管部门或者乡级人民政府可以根据保护乡道、村道的需要,在乡道、村道的出入口设置必要的限高、限宽设施。同时,为了防止影响消防和急救,防止出现公路三乱,《条例》还规定,设置必要的限高、限宽设施时,不得影响消防和卫生急救等应急通行需要,不得向通行车辆收费。(文/范金国,发表于《中国公路》2011年第8期)
2013-7-11 11:15:28 ????浏览人次: 1327
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